公务员职务与职级并行制度运行中存在的问题及对策——以重庆市A区为例

摘 要

公务员是公共部门中最基础的细胞， 是保障公共部门正常运行的核心要素。随着经济社会的发展， 我国在继承传统官僚制度的基础上， 通过不断借鉴国外先进的管理理念和制度， 逐步出台了一系列的法律法规， 公务员制度也日趋成熟与完善。 然而， 任何制度都不可能十全十美， 我国公务员制度与当前公务员的需求依然存在着矛盾， 公务员职务与职级并行是目 前解决矛盾的突破口。 为了解决公务员待遇偏低、 晋升空间有限、 工作积极性不高等问题， 中央在实施全面深化改革中的进程中， 进行了公务员分类改革， 推行公务员职务与职级并行， 促进公务员立足本职、 安心工作， 为建设忠诚、 干净、 担当的高素质专业化公务员队伍提供制度保障。

从 2015 年中央下发《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》在县以下机关率先实施， 到 2019 年出台《公务员职务与职级并行规定》 全面推行。中央先后在吉林、 甘肃、 江西、 广东等地试点， 然后在全国县以下机关试行， 重庆市 A 区按照规定逐步实施公务员职务与职级并行制度。 本文以国内外对公务员制度研究和激励理论为基础， 分析中国公务员历次工资改革与职务职级的相关政策、 法规、 文件要求， 结合笔者在重庆市 A 区组织人事部门从事公务员日常管理的实践经验， 通过问卷调查和个别访谈， 深入分析公务员职务与职级并行制度实施前、 在县以下机关实施期间和全面实施后的运行效果， 发现通过职务与职级并行制度的实施， 公务员的经济待遇提高了、 晋升渠道更宽了、 工作积极性更高了、更有利于年轻干部成长， 完善了县以下职务与职级并行制度的不足， 但也发现在运行中还存在政策宣传、 “好人主义” 思想、 晋升条件、 职级兼任、 考核机制等方面的问题， 经过调查研究本文认为公务员职务与职级并行制度还需在加大宣传力度、 明确用人导向、 细化晋升条件、 把握兼任原则、 缩小晋升差距、 完善考核办法等方面进行优化， 以充分发挥此项制度的激励作用。

关键词： 公务员； 职务与职级并行制度； 激励机制

英文摘要

II

Abstract

Civil servants are the most basic cells in the public sector and the core elements to ensure the normal operation of the public sector. With the development of economy and society,on the basis of inheriting the traditional bureaucratic system, China has gradually introduced a series of laws and regulations by constantly learning from the advanced management concepts and systems of foreign countries, the civil service system is becoming more and more mature and perfect. However, no system can be perfect, China's civil service system and the current needs of civil servants are still contradictory, the post and rank of civil servant are the breakthrough to solve the contradiction at present. Since the 18th CPC national congress, in order to improve the system of Chinese civil servants, to solve the problems of low salary, limited promotion space and low working enthusiasm of civil servants, we are in the process of comprehensively deepening reform, implementation of the deepening the reform of the civil service, classification the major moves, reform of the civil service job setting,establish a rank sequence, clear channels for promotion, expand career progression opportunities, implement a system in which civil servants hold positions in parallel with their ranks and link their ranks with their pay, and improve the incentive and security mechanism for public servants, promote civil servants based on their own work, to build a loyal, clean and responsible high quality professional civil servants to enhance the system guarantee.

From 2015, the central government issued the opinions on establishing the parallel system of posts and ranks of civil servants in organs below the county level, which take the lead in implementing it in organizations below the county level. By 2019, the regulations on the parallel employment of civil servants and their ranks were promulgated and fully implemented, the central government has carried out pilot projects in Jilin, Gansu, Jiangxi and Guangdong provinces, next in county below organization try out. In accordance with regulations, a district of Chongqing has gradually implemented the parallel implementation of civil servant positions and ranks.

This paper is based on the research and incentive theory of civil service system at home and abroad, analyze the related policies, regulations and document requirements of Chinese civil servants' salary reform and position and rank, which combined with the author's practical experience of civil servant daily management in the personnel。

英文摘要

III

department of A district in Chongqing, through questionnaire survey and individual interview, in-depth analysis of the civil service position and rank parallel system before the implementation of the implementation of agencies below the county level and after the full implementation of the operation effect. Through the parallel system of posts and ranks, the economic treatment of civil servants has been improved, promotion channels have been wider, working enthusiasm has been higher, and it is more conducive to the growth of young cadres, also exposed the flaws of the system. But there are some problems, such as insufficient policy publicity, unclear employment guidance,unscientific promotion conditions, disputes over the post and the examination mechanism to be improved. Therefore, this paper argues that the parallel system of civil servants' posts and ranks should also be optimized in such aspects as strengthening propaganda, clarifying employment guidance, optimizing promotion conditions,grasping the principle of concurrent posts, filling system loopholes and improving the assessment mechanism, to give full play to the incentive role of this system.Keywords: Civil servants; Parallel system of position and rank; Incentive mechanism。

目 录

中文摘要 .......................................................................................................................................... I

英文摘要 ........................................................................................................................................ II

1 绪 论 ......................................................................................................................................... 1

1.1选题背景 ................................................................................................................................... 1

1.2研究意义 ................................................................................................................................... 1

1.2.1 学术意义 ........................................................................................................................... 2

1.2.2 实践意义 ........................................................................................................................... 2

1.3研究思路 ................................................................................................................................... 3

1.3.1 研究目的 ........................................................................................................................... 3

1.3.2 研究思路 ........................................................................................................................... 3

1.3.3 研究方法 ........................................................................................................................... 3

1.4研究内容 ................................................................................................................................... 3

1.5研究重点与难点 ....................................................................................................................... 4

1.5.1 研究重点 ........................................................................................................................... 4

1.5.2 研究难点及不足 ............................................................................................................... 4

2 基本概念和理论基础 ......................................................................................................... 6

2.1基本概念界定 ........................................................................................................................... 6

2.1.1 公务员 ............................................................................................................................... 6

2.1.2 职务 ................................................................................................................................... 6

2.1.3 职级 ................................................................................................................................... 7

2.1.4 职级与非领导职务的区别 ............................................................................................... 7

2.2理论基础 ................................................................................................................................... 8

2.2.1 马斯洛需求层次理论 ....................................................................................................... 8

2.2.2 期望理论 ........................................................................................................................... 9

2.2.3 公平理论 ......................................................................................................................... 10

2.2.4 公共选择理论 ................................................................................................................. 10

2.2.5 双因素理论 ..................................................................................................................... 10

2.2.6 职业锚理论 ..................................................................................................................... 10

3 研究综述 ................................................................................................................................. 12

3.1国外研究综述 ......................................................................................................................... 12

3.2国内研究综述 ......................................................................................................................... 12

3.3国内外研究述评 ..................................................................................................................... 14

4 公务员职务与职级并行制度产生背景 ................................................................. 15

4.1职务与职级在工资制度中的改革历程 ................................................................................. 15

4.1.1 级别工资时期（1949 年—1984 年） ........................................................................... 15

4.1.2 职务工资时期（1985 年—1992 年） ........................................................................... 16

4.1.3 职务工资和级别工资结合时期（1993 年—2013 年） ............................................... 16

4.2职务与职级并行的提出与实施（2013 年—至今） ............................................................ 16

5 重庆市 A 区职务与职级并行制度运行情况 ...................................................... 18

5.1重庆市 A 区基本情况 ............................................................................................................ 18

5.2重庆市 A 区现有公务员队伍情况 ........................................................................................ 18

5.3重庆市 A 区职务与职级并行制度运行现状 ........................................................................ 19

5.3.1 组织架构 ......................................................................................................................... 19

5.3.2 工作流程 ......................................................................................................................... 19

5.3.3 晋升条件 ......................................................................................................................... 20

5.3.4 待遇与管理 ..................................................................................................................... 20

5.4职务与职级并行制度的运行情况的调查 ............................................................................. 21

5.4.1 问卷基本情况 ................................................................................................................. 21

5.4.2 样本总体情况 ................................................................................................................. 21

5.4.3 职务与职级并行制度的实施成效 ................................................................................. 22

6 职务与职级并行制度运行中存在的问题 ............................................................ 26

6.1 政策宣传不够细 ................................................................................................................ 26

6.2 存在“好人主义” 思想 .................................................................................................... 27

6.3 晋升条件需进一步细化 .................................................................................................... 28

6.4 职级兼任需综合考虑 ........................................................................................................ 29

6.5 晋升差异需缩小 ................................................................................................................ 30

6.6 考核办法待完善 ................................................................................................................ 31

7 职务与职级并行制度运行中存在问题的解决对策 ....................................... 32

7.1加大宣传力度 ......................................................................................................................... 32

7.2明确用人导向 ......................................................................................................................... 32

7.3细化晋升条件 ......................................................................................................................... 33

7.4把握兼任原则 ......................................................................................................................... 34

7.5缩小晋升差异 ......................................................................................................................... 35

7.6完善考核办法 ......................................................................................................................... 35

8 结论与展望 ............................................................................................................................ 37

参考文献 ....................................................................................................................................... 38

附 录 ....................................................................................................................................... 40

公务员职务与职级并行制度运行效果调查问卷 ................................................................... 40

学位论文数据集 ....................................................................................................................... 44

致 谢 ....................................................................................................................................... 45

1 绪 论

1.1 选题背景

基层公务员是社会管理的中坚力量， 是党的各项方针政策的执行者、 实施者，是与群众直接接触的公权力行使者。 基层公务员的工作效率、 工作满意度、 工作积极性直接影响着群众对行政机关的认可度和满意度。 “由于职务与级别之间存在严格的对应关系， 各种津贴和补贴主要依靠职务晋升， 级别的激励作用没有得到充分发挥， 尤其是在县级以下机关， 公务员受机构规格等因素限制， 职务晋升空间小， 待遇得不到提高的矛盾更为突出。 ”

[1] 基层工作任务繁重， 如果缺乏普遍

适用而有效的激励机制， 长期以来容易产生工作怠倦现象。

从《公务员法》 颁布以来， 与公务员管理相关的规章制度不断完善， 国家对公务员的素质、 能力和作风建设日 益重视， 为解决基层公务员受机构规格、 人员职数等因素限制， 造成的晋升空间有限、 待遇得不到提高等问题。 2015 年， 中央下发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》 ， 它是在公务员管理中， 保持现有的职务晋升制度， 在县以下开辟职级晋升制度， 主要依据任职年限和级别晋升， 实行职级与待遇挂钩， 实现职务与职级并行。 2019 年 3 月 25日中央正式下发了《公务员职务与职级并行规定》 ， 并从 2019 年 6 月 1 日起全面施行职务与职级并行规定。 重庆市已于 2015 年 11 月 13 日出台了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的实施意见》 ， 2019 年 6 月 1 日印发了《重庆市实施公务员职务与职级并行制度方案》 ， 制度的实施效果如何， 能否提高工作积极性和职业认同感， 是否发挥了应有激励作用， 从而更好地服务于社会民生，需要不断的总结与探索。

重庆市县以下机关实施公务员职务与职级并行制度已 3 年， 2019 年 6 月 新的职务与职级并行制度也正式施行， 职务与职级并行晋升工作成为公务员管理的日常事务。 本文经过深入的调研， 全面掌握重庆市 A 区的机构和人员情况， 总结职务与职级并行制度实施中取得的成效， 分析实施中遇到的情况和问题， 并提出针对性的解决办法， 以便更好地实施这项好的改革政策， 更好地发挥制度的激励效应。

1.2 研究意义

党的十九大提出“建立高素质专业化干部队伍” “坚持严管和厚爱结合、 激励和约束并重” ， 公务员职务与职级并行制度作为深化干部人事制度改革的重要内容， 公务员政策处于不断变化与发展的变革之中， 其实施对拓展公务员职业发展空间， 开辟晋升渠道， 调动基层公务员工作积极性具有重要意义。

1.2.1 学术意义

公务员职务与职级并行制度， 作为中央全面深化改革中关于行政体制改革的一项重要组成部分， 属于中央出台的一项新规定， 实施的时间较短， 全国各地均处于政策实施初期。 当前对于此项制度的研究大多来源于实践者的经验总结， 就政策本身的解读和发展历程阐述较多， 对制度执行及执行中遇到的问题及解决措施探讨较少。 本文运用管理学中的基本理论， 结合中国公务员工资改革和职务与职级管理历程分析， 对公务员职务与职级并行规定运行中发现的问题及对策进行探讨。 在国外有关公务员职业规划与发展、 职级晋升、 薪酬管理方面的研究相对成熟， 各国用于公务员管理的体系也因地制宜， 在发挥晋升制度与薪酬管理积极作用方面取得了一定的成效。 通过总结与吸收国外先进的管理理论， 我国在公务员管理方面的研究也在逐渐深入， 公务员管理体系也在不断完善。 而实施时间尚短的公务员职务与职级并行制度， 作为近期深化改革的重要内容， 理论层面的研究正处于起步阶段， 实施效果正逐步显现， 制度执行中暴露的问题亟待解决。 本文以重庆市 A 区为例， 通过深入研究公务员职务与职级并行制度推行过程中的成效与问题， 从历史到现实， 从理论到实际， 多维度、 系统化地分析， 以丰富公务员职务与职级并行制度研究的理论研究成果， 为完善公务员制度、 推进公务员管理、 促进制度执行提供参考依据。

1.2.2 实践意义

全面实施公务员职务与职级并行制度， 具有很强的操作性和实践性， 运行过程中遇到的问题正逐步显现， 制度所带来的激励效果考验面临诸多困境。 从当前已有的研究成果来看， 大多停留在理论层面和前期关于县以下机关的实施效果研究， 经验主要来源于试点成果， 对于全面推行职务与职级并行制度的实际调研少之又少， 缺乏对最新的制度产生的问题及对策的相关研究。 笔者目 前在区县从事公务员的日 常管理工作， 深感职务与职级并行制度是目前基层公务员最关注的、与自身利益息息相关的一项新政策。 结合理论与实际， 通过这个研究， 分析目前存在的问题， 提出优化措施供决策参考。 因此， 笔者通过文献研究、 材料收集、问卷调查等方式， 以一个已经开展公务员职务与职级并行的重庆市 A 区为研究对象， 从组织者、 实施者和受影响者的角度对制度实施过程中产生的问题与矛盾进行梳理归纳分析， 为政策实施提供理论参考和决策支持， 同时针对出现的问题提出优化措施， 以更好地发挥这项制度在实际工作中的激励作用。

1.3 研究思路

1.3.1 研究目的

通过收集整理国内外关于公务员管理与人员激励的文献， 分析当前与公务员职务、 职级、 激励等工作的研究成果， 借鉴关于公务员管理的经验和好的做法。结合实际研究重庆市 A 区公务员职务与职级并行制度的管理现状和存在的问题，提出有效的解决方案， 探索科学实用、 具有可操作性的对策， 以减少运行中的问题， 顺利实现深化改革的预期效果。

1.3.2 研究思路

为实现上述目标， 本文主要从以下几个方面开展研究：

一是分析我国公务员晋升机制和工资制度改革历程。 系统梳理国内外关于公务员晋升与激励的研究成果， 介绍基本概念和理论依据， 分析主要的影响因素，分阶段阐述我国公务员职务与职级并行制度的发展历程。

二是以重庆市 A 区为研究样本， 介绍 A 区的基本情况和公务员队伍管理现状，通过访谈、 发放问卷、 数据分析等方法， 系统分析公务员职务与职级并行制度在实施过程中取得的效果和存在的问题。

三是提出解决办法， 通过借鉴国内外公务员晋升管理的经验， 针对制度运行中发现的问题结合 A 区的实际情况提出具体的解决措施。

1.3.3 研究方法

①比较分析法。 查阅资料， 收集国内外文献， 对部分国家和地区的公务员晋升与管理进行横向比较。 纵向对我国公务员的晋升机制与工资改革历程进行比较，分析公务员职务与职级并行的发展历程。

②材料收集法。 本文以重庆市 A 区为研究对象， 通过精心设计的调查问卷，在网络平台定向发放问卷， 收集研究数据。 同时结合工作实际， 客观分析公务员职务与职级并行制度在重庆市 A 区运行过程中取得的成效、 问题及原因。

③理论分析与案例分析结合法。 理论分析是为研究公务员职务与职级并行制度提供相关的视野与框架， 发现我国现行公务员晋升机制存在的问题及根本原因，从而为深化公务员改革， 推动 A 区公务员职务与职级制度优化提供决策依据。 同时， 结合前期调研及问卷收集到的资料， 推导研究方向， 利用具体理论解决目前 A区在政策执行中面临的实际问题。

1.4 研究内容

本文分为以下八个部分：

第一部分是绪论， 主要讲述论文产生的背景及选题的意义， 提出研究的思路和结构， 介绍论文运用的研究方法。

第二部分是基本概念界定和理论基础介绍。 介绍公务员、 职务、 职级的有关概念及公务员职务与职级并行制度实施要点和理论依据， 为论文提出问题、 分析问题、 解决问题提供理论基础和支持。

第三部分相关研究综述， 从国内和国外两个视角出发， 综述国内外学者关于公务员管理的成果研究。

第四部分介绍我国公务员工资改革历程及职务与职级并行制度的发展过程。

第五部分以重庆市 A 区公务员职务与职级并行制度实践为例， 分析公务员在职务与职级并行中的实践成效。

第六部分经过综合分析发现当前重庆市 A 区公务员职务与职级并行制度实施存在的问题， 并就问题产生的原因进行阐述。

第七部分结合重庆市 A 区的情况提出通过加大宣传力度、 明确用人导向、 细化晋升条件、 严把兼任原则、 统一晋升条件、 完善考核办法等方式对公务员职务与职级并行制度进行优化， 发挥出最佳的激励效应。

第八部分综合各个部分的研究内容和结果， 得出本文研究的总体结论， 展望将来的发展方向。

1.5 研究重点与难点

1.5.1 研究重点

本文整理和总结了关于管理理论、 激励理论、 职业规划理论、 公务员工资制度的相关研究， 通过对重庆市 A 区公务员的实地走访和问卷调查， 结合目前的管理现状， 对重庆市 A 区在实施公务员职务与职级并行制度过程中出现的问题进行分析， 探索切合实际的解决办法， 为决策者提供理论支撑和实践参考。

1.5.2 研究难点及不足

本文的研究难点在于公务员职务与职级并行制度与人员激励、 制度变迁的内在逻辑关系。 公务员职务与职级并行制度是此次公务员行政体制改革的重要举措之一， 其目 的就是要激发公务员的工作积极性。 为此就需要从管理学中的激励理论入手， 明确人员激励的核心要素， 对目前公务员的晋升、 待遇、 提升等激励因素进行分析， 从历史和现实的角度将这项制度实施的背景梳理清楚， 从理论和实践中探索实施过程中出现的问题， 从基层实施到顶层设计上提出解决办法。公务员职务与职级并行制度从 2013 年开始正式提出， 2015 年在县以下机关实施， 经过调整与修改后 2019 年全面推行， 在基层全面实施的时间还很短暂， 中央关于实施中出现的问题、 针对问题的政策解答暂未出台， 基层对于执行中面临的问题暂无解决措施。 相关的学术研究主要是基于 2015 年县以下机关执行的职务与职级并行意见相关规定， 对于调整与修改后全面实施的职务与职级并行规定的研究尚未形成体系。

由于笔者理论水平有限， 学术功底不足， 工作视野不开阔， 分析方法和研究手段单一， 对于公务员职务与职级并行这一重大的改革政策的研究只能从重庆市 A区这一个例着手。 加之我国各地的经济发展水平差异较大， 各个地区、 机关规模范围大小不一， 公务员编制执行的规范程度各有所异， 以致本文基于重庆市 A 区的公务员职务与职级并行制度研究主要是针对本地的实际情况提出的优化措施，并不能对所有地区适用。

2 基本概念和理论基础

2.1 基本概念界定

2.1.1 公务员

公务员在英语中表述为 Civil Servant， 起源于英国的文官制度。 19 世纪英国的文官制度改革是现代公务员制度的基础， 它是以考核聘任为主的工作制度。 1859年在英国《退休法》 中首次提到了“公务员” ， 把原来的“文官” 更名为“公务员” ， 是指通过考试选拔出来可以长期胜任工作的文职人员， 但不包含通过选举产生和政治任命的官员。 随后， 法国、 美国、 俄国和日本等国家陆续建立了现代公务员制度。 “法国公务员所指范畴相对宽泛， 从中央到地方所有公职人员都是公务员， 包括教师、 医生、 军人， 但议会和法院工作人员除外。 在美国凡是在政府工作的、 有雇佣关系的都是公务员， 包括由选举产生和政府任命的官员。 俄国和日本公务员则泛指财政供养人员。 ”[2]在中国“公务员” 一词最早出现在 1928 年《中华民国刑法》 ， 其中提到“此法用于民国公务员在明国领域外犯左列各罪者适用之”[3] 其中把“公务员” 界定为“称公务员者， 谓职官吏， 及其他依法令从事于公务之议员及职员” 。 1949 年中华人民共和国成立， 民国相关法律废止， 中华民国公务员制度也一并废除 [4] 。 1993 年发布的《国家公务员制度暂行条例》 对公务员的概念界定为“公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。 公务员的范围包括了国务院组成机构、 直属机构、 办事机构以及省、 市、 县、 乡镇地方机构代表国家行使行政权力， 执行国家公务的所有工作人员。 将政府行政机构中所有的工作人员统称为公务员”[5] 。为研究目 前中国公务员职务与职级并行制度运行中出现的问题， 本文所研究的公务员， 采用《中华人民共和国公务员法》 （2018 年修订） 中的定义“公务员是指依法履行公职、 纳入国家行政编制、 由国家财政负担工资福利的工作人员”[6] 。

2.1.2 职务

“职务， 简言之， 就是某一职位所负担的职责任务”[7] ， 职务是根据管理的需要， 就某一职位所承担的工作任务和享有的工作权利而规定的任职条件。 获得相应职务的人员， 就具备了对应的关于人、 财、 物的支配权， 同时也要承担规定的职责和任务， 享受应有的经济待遇和政治待遇。 《中华人民共和国公务员法》（2018 年修订） 第十六条规定“领导职务层次分为:国家级正职、 国家级副职、 省部级正职、 省部级副职、 厅局级正职、 厅局级副职、 县处级正职、 县处级副职、乡科级正职、 乡科级副职。 ”[6]

2.1.3 职级

根据《公务员职务与职级并行规定》 第二条“职级是公务员的等级序列， 是与领导职务并行的晋升通道， 体现公务员政治素质、 业务能力、 资历贡献， 是确定工资、 住房、 医疗等待遇的重要依据， 不具有领导职责”[8] 。 公务员担任的领导职务和职级可以互相转任、 兼任， 领导职务与职级的宽幅对应关系如表 2.1 所示。从担任领导职务的公务员而言， 意味着依据所对应的最低职级， 符合条件的可以晋升较高的职级， 提高待遇； 从不担任领导职务的公务员而言， 意味着可以依据对应关系晋升上一级领导职务、 转任同级领导职务或者兼任下级领导职务。由于本文的研究对象重庆市 A 目前仅在综合管理类公务员中实施了职务与职级并行制度， 因此本文所研究的公务员仅针对综合管理类公务员。

2.1.4 职级与非领导职务的区别

根据 2006 年 1 月 1 日起施行的《中华人民共和国公务员法》 中明确的“公务员职务分为领导职务和非领导职务” ， 在 2019 年 6 月 1 日施行的《中华人民共和国公务员法》 中对此进行了修订， 明确指出实行公务员职务与职级并行制度。 在基层的具体实施中需要对原来的非领导职务按要求进行套改。 非领导职务与职级虽然有着一定的对应关系， 但实质上有以下三个方面的不同：

一是定位属性不同。 职级公务员不具有领导职责， 非领导职务公务员经过授权或委托可以负责某方面工作承担领导职能。 换言之， 职级公务员只是“员” ，非领导职务公务员既可以是“员” 也可以是“官” 。 非领导职务公务员可以具有管理权限， 履行领导职责， 享受领导待遇； 职级公务员只履行岗位职责， 不履行领导职责， 不享受领导待遇。 如： A 区的二级主任科员李科长晋升为四级调研员，他仍作为科级干部由本单位管理， 而不能作为区管干部进行管理。 老赵原来是副调研员， 为非领导职务， 副调研员对应四级调研员， 但老赵是作为区管干部进行管理， 同时以改非领导身份分管了相应工作。

二是晋升程序不同。 职级设置与职数比例是根据各单位机构规格、 行政编制数量按一定比例核定的， 数量多， 受益面广； 非领导职务数则是根据单位领导职数设置的， 数量少， 受益面小。 职务与职级并行制度实施前， 主要是根据职务晋升， 非领导职务主要用于解决即将退休的领导干部级别； 职务与职级并行制度实施后， 职级数量增加了， 晋升程序更加简单便捷， 公务员可以通过职级之路进行晋升， 通过职级晋升不但不需要像原非领导职务晋升必须经过领导岗位锻炼， 而且职级晋升的最低任职年限有所减少， 缓解了“千军万马过独木桥” 的晋升困境。

三是待遇权限不同。 由于履行的职责不同， 所享受的待遇也有相应的区别。职级公务员不承担领导职能， 也不享受领导待遇， 其工作的职位和领导指挥关系不因职级的晋升而改变。 非领导职务公务员可承担领导职能， 可以享受相应职务层次的政治待遇和工作待遇， 工作职位和指挥关系随之改变。 如： 因公出差所乘坐的火车和飞机舱位标准、 住宿标准、 办公用房标准等。

综上所述， 实行公务员职务与职级并行制度， 有利于拓宽公务员的晋升渠道，有利于明确领导指挥关系， 有利于提高法定职能的执行力。

2.2 理论基础

2.2.1 马斯洛需求层次理论

马斯洛需求层次理论是从人本主义的角度出发“将人的需求由低到高分为 5个不同的层次， 分别是生理需求（Physiological needs） 、 安全需求（Safety needs） 、爱 和 归 属 感 （ Love and belonging ） 、 尊 重 （ Esteem ） 和 自 我 实 现（Self-actualization） ”[9] 。 其需求层次如图 2.1 所示， 像一个金字塔， 一层一层不断提高， 人类的需求有一个由低到高的需求满足的发展过程。

生理需求是最低层次、 最基本的需求， 是维持生命最本能的需求， 如： 空气、食物、 水等。 当人的生理需求受到威胁或限制时， 人为了让自己活下去， 思考能力或道德观念会变得弱势， 如在物资匮乏环境中， 人们会哄抢食物。 人们在就业时， 会选择同等条件下工资较高的工作。

安全需求是对人身安全、 生活稳定和免受威胁或疾病等的需求。 例如公司会为员工购买医疗保险、 失业保险、 生育保险等。

爱和归属感是指在人与人在社交过程中建立起的一些情感， 这种情感能让彼此相处更加和谐。

尊重需求是人获得一定的成就后， 受到来自他人的认可， 获得一定的社会地位等需求。

自我实现需求是最高层次的需求， 是指人成为了真正的“自己” ， 达到了不被外界所困扰只为实现心目中的自己的人生境界。

2.2.2 期望理论

北美心理学家和行为学家维克多弗鲁姆认为“激励会促使个体对行为产生选择” ， 简而言之就是个体的期望和收获的结果影响着个体对于事件的积极性。 而期望与现实对比， 无非三种情况： 一是期望小于现实。 一般在正强化中， 有助于提高工作积极性； 在负强化中， 就会感到沮丧或失望， 产生消极影响。 二是期望大于现实。 在正强化中， 就会产生失望， 产生挫折感； 在负强化中， 就会感到惊喜， 因为一开始就做好了接受最坏的结果的打算； 三是期望等于现实， 也就是“意料之中” 或“如你所愿” 。 这种情况下积极性也能得到提高， 但如果没有其他的动力加入， 积极性也不会进一步提高。

当个体完成一项工作目 标前， 会对他将要采取的行动及采取行动的程度进行预估， 以便确定是否采取行动或者为达到目 标为付出什么样的努力。 期望理论可以用公式表示为： 激动力量=期望值×效价。 期望值是根据个人的经验判断要达到哪个目标， 效价指达到目标所需采取的行动， 激动力量指人产生的积极性。期望理论对于本文所研究的职务与职级并行制度运行情况的研究的指导意义在于职务与职级并行让公务员的晋升渠道增加， 公务员对于晋升的期望又多了一个渠道， 用好职务与职级并行制度有利于提高工作积极性。

2.2.3 公平理论

公平理论主要研究工资报酬的合理性、 公平性对员工工作积极性影响。 亚当斯认为员工对工作所获得的报酬的满意度会影响员工工作的积极性。 当然员工的满意度来源于一个比较的过程， 这个比较主要包含社会比较和历史比较。 社会比较即员工会将自己所付出的劳动、 获得的报酬与周围人付出的劳动、 获得的报酬进行比较， 看是否一致或成正比。 历史比较即员工会将自己目前工作所付出的劳动、 获得的报酬与曾经自己工作所付出的劳动、 获得的报酬进行比较， 看是否一致或成正比。 若成正比， 员工就能感受到公平、 合理， 对工作满意， 继续积极努力工作。 若不成正比， 员工就会觉得不公平、 不合理， 内心就会产生不满情绪，对工作的满意度低， 工作就没有动力。

公平理论对于本文所研究的公务员职务与职级并行制度的指导意义在于， 职务与职级并行制度实施的目的是为了提高公务员工作的积极性， 将原来单一晋升渠道变为“双轨制” ， 以职级晋升来提高公务员的收入水平。 但目 前职务与相对职级的工资收入差距仅几十元， 但工作量、 工作责任、 工作压力却相差甚远， 根据公平理论， 职务公务员的工作满意度远低于职级公务员， 职务公务员的工作积极性将受到影响， 若不进行工资结构的优化， 职务与职级并行制度的初衷将难以实现。

2.2.4 公共选择理论

20 世纪 50 年代， 邓肯.布莱克首先提出了公共选择的研究方法， 后来经过诺贝尔经济学奖得主詹姆斯.布坎南等人的进一步研究， 公共选择理论在 70 年代发展壮大。 公共选择理论， 广义上是新政治经济学， 狭义上是把“政治人” 看成是理性的“经济人” ， 着力探讨政治行为对经济过程的影响 [10] 。公共选择理论是基于亚当.斯密古典经济学的“经济人” 假设而进行的， 同时吸收了宪政主义和联邦主义、 投票数学理论等， 通过经济人理性行为假设、 个人主义行为偏好和交换普遍性三个维度进行分析。 他认为把政府工作者也看成完全的“经济人” 是不正确的， 虽然政府工作者也具有“经济人” 的思维模式和行为偏好， 但政府治理体系本身也不完善， 出现决策失误在所难免。 从“经济人” 假设去分析大多数政府工作者的行为， 有利于找到其行为动机， 通过公共选择理论去全面分析政府决策效果， 有助于制定更好的约束和激励机制， 提高政府行政效力。

2.2.5 双因素理论

美国心理学家赫茨伯格认为影响员工绩效的因素分有两种， 一种是“保健因素” ， 一种是“激励因素”[11] 。 “保健因素” 是指导致员工不满意感产生的因素，一般与工作环境和工作关系相关， 如： 生产环境、 工资待遇、 人际关系、 安全措施等维持员工身心健康的因素。 只有这些因素得到满足， 员工才能安心工作； 如这些因素不能满足员工需求， 则员工就会产生不满意的心理状态， 消极工作甚至罢工。 “激励因素” 是指导致员工产生满意感的因素， 一般与工作内容和工作本身有关， 如： 工作成就感、 职责使命感、 工作发展机会等激发员工工作热情的因素。 如果员工的这些因素得到满足， 就会产生对工作的满意感。 因此管理者应该尽量满足员工对于“保健因素” 的需求， 减少“激励因素” 对员工产生的消极影响。

公务员职务与职级并行制度， 在 2015 年针对县以下机关实施时主要是解决基层公务员待遇低、 晋升难的问题， 是作为“保健因素” ， 为了减少“不满意” 的情况。 2019 年全面实施公务员职务与职级并行制度， 相对而言更多的是“激励因素” ， 它在于晋升年限、 晋升职数、 晋升程序方面进行了较大的调整， 更能满足公务员的工作晋升方面的需求。

2.2.6 职业锚理论

职业锚， 是美国著名的职业规划指导专家施恩提出的， 是指当一个人不得不做出选择的时候， 他无论如何都不会放弃的职业中的那种至关重要的东西或价值观。 实际就是人们选择和发展自己的职业时所围绕的中心， 是个人稳定的职业贡献区和成长区。 职业锚， 也是自我意向的一个习得部分。 个人进入早期工作情境后， 由习得的实际工作经验所决定， 与在经验中自省的动机、 价值观、 才干相符合， 达到自我满足和补偿的一种稳定的职业定位。

这个理论对于公务员的职业规划与管理同样适用， 在职务与职级并行制度运行中， 基层实施时要注意每个人的“锚” 不一样， 在选拔任用时要“因材施教” ，对于追求公务员职业本身所带来的稳定的人要鼓励通过职级晋升， 对于追求公务员所带来的社会地位满足感的人要更多地从职级进行晋升， 这样才能充分发挥职务与职级晋升制度带来的激励作用， 以优化他们的职业规划。

3 研究综述

3.1 国外研究综述

国外公务员晋升机制的探究起步较早， “在职位划分类别上， 主要涉及横向分类和纵向分类， 所谓横向分类就是按照职位的专业特征划分为不一样的类型；纵向分类是按照职位所承担的职责大小、 难度， 把不同类别的职位划分成统一化的层级系统”[12] 。 托姆认为， “在传统的集权化的决策体系中， 地方政府可以通过职位分级变动来适度分权”[13] 。 在国外实行职位分类的国家， 通常是专业性职务作为基础条件， 创建业务类公务员职务系统， 但又将不同专业职位加入统一的层级系统当中， 逐渐变成工资福利分配的统一化标准系统。 在日本， “法律中对于官员职位划分理论和‘阶级制’的实行进行了规定， 官职要以职务的类别、 难易程度、 责任轻重等相关要素作为一定标准进行职位级别的确定”[14] 。 其公务员工资收入主要由基本工资、 绩效工资、 与津补贴三部分构成， 职位级别和工龄是基本工资的主要决定因素。 在美国， 主要应用的是职位划分类别机制， 职位所处的等级， 决定了公务员工资收入待遇和所处的地位。 美国学者英格拉姆在关于公务员体制改革的研究中指出： “美国当前的文官制度作为公共管理体制的重要组成内容， 应当随着公共管理体制的改革随时而动， 要克服当前功绩值理念所带来的弊端”[15] ， 英格拉姆认为过分强调功绩值， 会使政府的管理效率下降， 也不利于政党权利的分配， 所以要限制功绩的影响力。 约瑟夫.J.马尔托奇奥还提出了“宽带薪酬” 机制， 他认为“传统的薪酬体系是通过职务的高低来决定工资待遇， 这样不能体现出个人能力对薪酬的影响。 因此， 需要在一定的阶段内， 要保证就算职务不提升， 也能够通过任职年限来获得薪酬的增长”[16] 。 近年来， 国外对于公务员的人文关怀所带来的激励效果越来越重视， 一项关于公务员在萧条时期的工作意愿研究发现， “公务员的工作意愿与领导的素质、 工作稳定性、 待遇公平性等多种因素相关”[17] 。 布伦特.史迪亚“借用文化框架来研究公务员的社会地位对于公务员的工作满意度的影响”[18] 。

3.2 国内研究综述

在国内， 对于公务员职务与职级并行制度的研究主要在三个方面：

第一， 对公务员职务与职级并行制度设计的探索。

探索期： 1988 年河南省委组织部谢宝兴就公务员晋升困难的问题， 提出了职务与职级并行的干部人事制度改革建议。 他指出“当前干部人事管理一直是以职定级， 干部要想提高工资就只有走升官这一条路了。 而职务总是有限的， 能够得到提拔的也总是少数人， 这严重制约了干部队伍的活力和积极性。 因此， 实行‘职’‘级’分离， 多开辟一条晋升渠道， 实在是改革干部人事制度的一个极为重要的内容”[19] 。

发展期： 陈秋雄提出了关于完善干部职务和职级相结合的职阶制度构想 [20] 。杨花伟认为要“针对职务、 职级、 专业技术职务等类别， 建立不同晋升要求和标准， 拓展干部的晋升渠道， 为干部提供更宽阔的晋升路径”[21] 。 岳颖认为“要构建干部职务晋升和职级晋升的双梯制， 拓宽干部的职业发展空间。 要根据公务员的德才表现和工作实绩， 探索与晋升时间和途径有关的政策， 逐步实施、 稳妥推进”[22] 。

完善期： 赵子建认为“职级作为职位的共同构成要素， 二者是相对独立， 适度分离的， 职务与职级并行实质上是让二者的联系没那么紧密， 让那些无法通过职务获得相应待遇和级别的人能够通过职级（年限、 考核、 学历等要素） 去获得。只有让职级与收入挂钩， 让职级成为决定经济待遇的重要依据， 职级才能成为取得进步的标志。 基层公务员才能留得住， 干得好， 才会主动追求进步， 职级才能成为进步的阶梯， 职务与职级并行的初衷才能实现”[23] 。 对于公务员制度发展过程中暴露出来一些问题， 侯莉媛认为： 中国现行的公务员职务与职级管理机制，已严重制约了基层公务员队伍的良性运行和健康发展， 根据公务员职务与职级并行试点的情况分析， 一是这种改革会滋生腐败， 二是晋级工资会加重财政负担，三是执行中关于上限的确定。 针对这些制度困境， 他提出需要健全内部考核机制和退出机制， 完善公务员的工资制度， 做出科学的顶层设计 [24] 。 王姝文通过对甘肃金塔县职务与职级并行制度的研究， “梳理其在运行中存在的问题， 建议营造良好的职级晋升文化氛围， 建立健全职级晋升监督机制”[25] 。

第二， 对公务员激励机制的研究。 关于公务员职务与职级并行制度改革， 是为了解决基层公务员激励机制不足而进行的机制变革。 宋雄伟认为“职务与职级并行机制， 是深改组成立以来， 推出的又一重磅改革方案， 它让基层公务员， 特别是年轻公务员再一次看到了职级上升的通道和希望”[26] 。 何宪“从公平与激励的角度出发， 从历史与现实、 国内与国外公务员的工资制度进行比较， 为公务员职级工资改革提出前瞻性建议”[27] 。 苏海南、 杨燕绥以“公共管理学、 现代薪酬及福利理论为基础， 对我国公共部门福利系统进行全面梳理， 提出了加强公共部门福利管理和监控系统的建议， 并设计了监控软件”[28] 。 杨士秋对“公务员奖励的条件和种类、 权限和程序、 实施和监督进行了介绍”[29] 。 董丽君认为“现行的奖励制度存在激励功能不足、 滥用奖励权限、 奖励不公开、 救济机制不畅等问题，需加强立法监督， 改革奖励救济制度， 让奖励在法治化轨道上运行”[30] 。

第三， 对公务员绩效考核的研究。 进一步落实职务与职级并行制度的趋向及建议， 安迎春认为“必须确保公开性， 确保考评、 奖惩、 升降的公平， 避免暗箱操作”[31] 。 在职级晋升与待遇改善过程中， 仍需坚持晋升的基本标准， 即以德才兼备、 以德为先、 注重工作实绩， 体现个人资历的基本原则， 保证晋升过程中适度的竞争性， 否则难以产生激励效果 [32] 。 白现军认为“深入推进公务员职务与职级并行制度需要合理调整公务员工资结构与级别差， 建立健全职位分类制度， 进一步完善公务员职级晋升条件和晋升考核机制， 以上下联动的公共基层财政保障机制确保这一制度的准确实施”[33] 。

3.3 国内外研究述评

综上所述， 公务员制度在发达国家发展较成熟， 职务与职级并行作为晋升机制的探索研究较早， 特别是激励理论和职位分类理论， 在西方国家公务员制度也更加细化透明。 在我国公务员职务与职级并行制度处于起步阶段， 这是深化干部人事制度改革、 加强基层干部队伍建设、 创新完善公务员管理体制的一项重大决策部署， 而这正是本文研究的重点所在， 通过对公务员职务与职级运行现状的研究， 探索在如今社会转型期公务员管理的新思路、 新模式， 运用有效的管理方法，实现科学、 有效管理。

4 公务员职务与职级并行制度产生背景

4.1 职务与职级在工资制度中的改革历程

我国公务员工资制度一直在不断地改革与创新， 职务与职级并行制度就是人事管理制度改革的重要内容， 目的是要解决基层公务员发展空间小与收入水平低的问题。 只有理清我国公务员工资制度的变化历程， 才能进一步研究公务员职务与职级并行制度的价值。

按照时间顺序， 我国公务员工资制度的发展可以划分为四个阶段， 每个阶段都是从探索到确立再到完善。 每种工资制度都适用于当时的国情， 有时代的特殊性， 本章将通过分析我国公务员工资制度的改革历程， 总结与归纳出不同时期的有效做法与经验， 进而对我国公务员生存与晋升现状进行分析， 为探索有利于公务员职务与职级并行制度发展与完善的措施奠定坚实的基础。

4.1.1 级别工资时期（1949 年—1984 年）

从 1949 年到 1978 年是中国公务员工资制度的起步阶段， 这个时期企业、 国家机关、 事业单位职工实行同样的工资制度， 中央统一管理工资制度、 工资标准、工资调整。

1956 年到 1984 年是以级别工资为中心的时期， 级别在这个时期的工资制度里起着重要作用。 1965 年随着《关于工资改革方案实施程序的通知》 《关于工资改革的决定》 《关于工资改革中若干问题的规定》 等规定发布， 以职务等级为核心的职级工资管理模式正式建立起来， 以级别为主线形成了一条线的 30 个工资标准，职务对应表详细说明每个职务对应哪几个级别， 根据每个人的职务确定工资级别范围， 然后根据个人资历， 确定具体的级别。 其主要特征是：

①同职不同级。 主要是将每个职务分为 3-7 个级别， 同一职务的公务员可能在不同级别， 会获得不同的收入。

②相互交叉。 相邻职务对应的级别部分可以交叉、 重叠， 如副主任科员与科员都会有 17 级、 18 级。

③地区不同， 标准不同。 根据各地自然条件、 物价水平、 交通状况等将全国分为 11 类区工资标准， 第 1 类区是以当时的货币工资为基础， 加上 1956 年增加的工资部分； 从第 2 类区开始依次在上一类区标准上增加 3%。 比如： 当时北京属于 6 类地区、 上海属于 8 类地区、 西宁属于 11 类地区。

本阶段所建立的工资制度， 工资主要与职级挂钩， 职务提升不会影响工资收入。 在实施中就会出现新担任领导职务的人， 工资不会发生变化， 级别基本由资历来决定； 只要级别没变， 无论是晋升或降职， 他的待遇都不会受到影响。 这种工资制度与新中国成立初期， 年老功高的老同志多， 而机关的部门少、 职位少的特定历史环境密切相关。

4.1.2 职务工资时期（1985 年—1992 年）

1985 年中央出台的《国家机关和事业单位工作人员的工资制度改革方案》 构建了以职务工资为核心的工资体制， 公务员工资包括基本工资和津补贴， 其中基本工资由基础工资、 职务工资、 工龄工资和奖励工资 4 部分构成。 基础工资是国家对工作人员最低生活保障部分， 基础工资标准全国统一， 但也可能随着国民经济的发展和物价水平的变化而进行统一调整； 职务工资， 是随着职务的变化而变化， 由工作人员的职务高低、 工作繁简、 技术水平所决定； 工龄工资， 是根据工作人员工作年限发放的， 由时间要素决定； 奖励工资是对在工作中有突出贡献或者显著成绩的人员的物质鼓励， 往往只有少数人能获得。

此阶段取消了级别， 职务工资扮演起主角， 是确定工资的主要因素。 而单纯等级工资制度中的资历则体现在工龄工资上， 但此时的工龄工资标准却很低， 每工作 1 年工龄工资增加 6 元， 以月 计算每个月 增加 0.5 元。 此阶段的工资制度， 体现了职务对工资的影响， 简化并统一了工资标准， 解决了职务与工资不符的问题，缓解了平均主义的矛盾， 真正体现了按劳分配的原则。 但不足之处在于， 职务工资所占比重过大， “官本位” 的现象尤为突出。

4.1.3 职务工资和级别工资结合时期（1993 年—2013 年）

1993 年《国家公务员暂行条例》 对基本的工资结构进行整合， 让职务与职级相结合， 建立了正常晋升机制， 解决了原来工资制度不适应经济社会发展的问题，弥补了工资结构过分强调职务工资的各种弊端。 与此同时， 还将公务员与事业单位工作人员工资管理进行分离， 建立了晋升机制和动态调整机制， 充分发挥了考核的激励作用。 但由于级别工资占基本工资的比重过小， 级别工资对于公务员收入的影响太弱， 级别工资的作用发挥并不明显。

2006 年工资改革贯彻落实了《中华人民共和国公务员法》 的要求， 吸取了前三次公务员工资制度改革的经验和教训， 整合与简化了公务员的工资结构， 进一步加大了级别工资的比重， 为职务与职级并行打下了基础。

4.2 职务与职级并行的提出与实施（2013 年—至今）

2013 年 1 月 在全国行政机关公务员工资制度会议上， 时任人社部部长尹蔚民讲“要改变公务员晋升渠道单一的现状， 探索建立职务与职级并行体系， 在现有的公务员法规定的范围内， 保证已建立的领导及非领导职务管理体系不变， 创设职级晋升体系， 让职级与待遇挂钩” 。 2013 年党的十八届三中全会后， 中央开始着手探究制定职务与职级并行体制试验。

2014 年 6 月 ， 中央在吉林、 甘肃、 江西、 广东 4 个省各选取了一个县进行职务与职级并行试点。 12 月 中央深化改革领导小组审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》 。 根据中央部署， 将在全国县以下机关实施公务员职务与职级变革， 在前期试点的基础上， 总结经验， 完善不足， 全面推开。2015 年 1 月 ， 中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》 的通知（中办发〔2015〕 4 号） ， 全国县以下机关开始实施公务员职务与职级并行制度。

2019 年 3 年， 中央正式出台《公务员职务与职级并行规定》 ， 规定中明确公务员职务与职级并行制度从2019年6月 1 日起施行， 在这项规定里同时废止了 2015年印发的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》 和 2006 年印发的《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》 。 通过这个规定让职级与经济待遇挂钩， 与政治待遇和工作待遇脱钩， 有利于发挥职级的保障和激励功能，公务员才能把职级作为职业发展的可选择之路。

综上所述， 职务与职级并行制度是在总结历史经验、 充分调研现行情况的基础上提出的， 由中国公务员的工资制度改革历程和职务与职级并行制度的实施可以看出， 职务、 职级与待遇的关系影响着公务员的核心利益， 只有当职务与职级都与待遇挂钩时， 职务与职级并行制度实施的激励才有效， 也只有不断平衡职务、职级对待遇的影响程度才能让职务与职级并行制度实施更有意义。 公务员职务与职级并行制度在县以下机关实施后， 再进行调整后在全国施行， 有利于保障最基层公务员的稳定性。

5 重庆市 A 区职务与职级并行制度运行情况

5.1 重庆市 A 区基本情况

A 区于重庆市东北部， 幅员面积 1892 平方公里， 辖 33 个乡镇（街道） ， 268个村、 75 个社区， 总人口 93 万。 A 区自古为交通南北、 东出西进的陆路要道。 境内有高铁、 高速路、 国道等陆路干线交汇。 近年来， A 区大力培育集成电路、 生态塑料、 智能制造、 绿色食品加工等特色产业集群， 是国家功率半导体封测高新技术产业化基地、 中国西部塑料生态产业园， 正全力创建国家高新技术产业开发区、 国家卫生区、 国家森林城市、 国家生态园林城市。 坚持农旅、 文旅融合， 因地制宜发展柚子、 生态鱼（鳅、 鳝） 、 优质粮菜等特色效益农业。

2018 年 A 区政府工作报告指出， 全年实现地区生产总值 331 亿元， 全区人均地区生产总值达 5.07 万元， 同比（下同） 增长 9.6%； 一般公共预算收入达 20.9亿元， 增长 1.1%。 城镇、 农村常住居民人均可支配收入分别达 34317 元、 14983元， 增长 8.6%、 9.6%。

5.2 重庆市 A 区现有公务员队伍情况

根据 2018 年重庆市 A 区公务员统计年报， 截至 2018 年 12 月 A 区共有公务员 2149 人， 其中区级各部门 1516 人， 乡镇 633 人。 从性别来看， 女性 542 人，男性 1607 人。 按最高学历来看， 研究生 90 人， 本科 1638 人， 专科 381 人， 专科以下 40 人。 从年龄上看， 30 岁以下 339 人， 31 岁-40 岁 636 人， 41 岁-50 岁 591人， 50 岁以上 583 人。 从职务层级上看， 科员及以下 176 人， 乡科级副职 283 人，乡科级正职 538 人， 县处级副职 411 人， 县处级正职 184 人， 厅局级副职及以上29 人。 三级法官、 检察官 12 人， 二级法官、 检察官 5 人， 一级法官、 检察官 24人， 四级高级法官、 检察官 19 人， 三级高级法官、 检察官 2 人 ， 二级高级法官、检察官 2 人。 一级警员 38 人， 四级警长 168 人， 三级警长 3 人， 二级警长 110 人，一级警长 94 人， 四级高级警长 19 人， 三级高级警长及以上 4 人。 警务技术四级主管 13 人， 警务技术二级主管 13 人， 警务技术一级主管 2 人。

5.3 重庆市 A 区职务与职级并行制度运行现状

5.3.1 组织架构

在公务员职务与职级并行制度实施之初， 重庆市 A 区成立了职务与职级并行工作领导小组， 由区委常委、 组织部长任组长， 成员单位为区委组织部、 区委编办、 区委网信办、 区财政局、 区人力社保局等， 领导小组办公室设在区委组织部，具体负责全区公务员职务与职级并行制度实施工作的政策指导、 制度建设、 组织协调、 督促检查等工作。

5.3.2 工作流程

本次重庆市公务员职务与职级并行制度的实施范围是“已进行公务员登记备案、 纳入国家行政编制的厅局级以下领导职务和非领导职务人员”[34] 。具体的实施步骤为：

第一步是制定实施方案。 全区公务员职务与职级并行工作由区委组织部牵头，根据《中华人民共和国公务员法》 《职务与职级并行规定》 和《重庆市职务与职级并行实施方案》 等文件要求， 区委组织部结合 A 区实际制定《重庆市 A 区实施公务员职务与职级并行制度工作方案》 ， 明确了实施范围、 职级设置与职数比例、职级套转和晋升政策以及实施步骤、 工作要求等内容。

第二步是核定职级职数。 报送工作方案时， 区县领导班子的职级职数由市委组织部核定。 区县四级主任科员以上及相当层次职级职数由区县组织部核准， 报市委组织部备案。 A 区按照规定， 首先对全区各个单位的职级职数进行核定， 汇总后形成全区职级职数总数， 然后报市委组织部备案批准。

第三步是组织职级套转。 根据中组部的规定， 首次实施公务员职务与职级并行， 需对原非领导职务进行套转。 重庆市 A 区从 2019 年 6 月 开始， 各机关、 乡镇（街道） 组织职级套转， 填写《公务员职级套转表》 ， 按照干部管理权限审批后存入个人干部人事档案； 填写《公务员职级套转名册》 报区委组织部备案。 具体套转关系见表 5.2。

第四步是开展职级晋升。 职级的套转完成后， 根据核定职数， 各党委（党组）根据《职务与职级并行规定》 和方案规定的职级晋升条件、 晋升程序、 审批权限等， 对达到规定任职年限和资格条件的公务员， 在核定的职级职数内， 按照干部选拔任用条例的相关规定进行晋升。

5.3.3 晋升条件

公务员晋升职级， 主要依据任职年限和级别。 根据《公务员职务与职级并行规定》 第二章“职务与职级序列” 中的相关规定， 公务员晋升职级， 应当具备下列基本资格， 如表 5.2 所示：

5.3.4 待遇与管理

由于目前公务员工资制度没有变， 根据《公务员职务与职级并行规定》 第五章“职级与待遇” 的相关规定， 公务员职务与职级并行制度实施后仍按原来的工资政策执行， 享受个人级别对应的待遇。 但是由于公务员的职务具有领导职能，职务公务员与职级公务员相比， 在出差的交通、 住宿等标准上会比对应职级公务员的要高， 其它待遇基本一致。 若一个公务员兼任了职级， 则按就高原则享受相关的待遇， 即： 职级的工资待遇高， 就享受所兼任职级的工资标准。

最新的机构改革后， 重庆市 A 区公务员的日常管理工作由区委组织部负责。就个体而言， 通过职务与职级并行制度享受了职级晋升的公务员， 其领导关系不发生变化， 工作岗位和工作内容不因职级晋升而变化， 仅享受相关的待遇。

5.4 职务与职级并行制度的运行情况的调查

5.4.1 问卷基本情况

本次调查问卷主要围绕重庆市 A 区职务与职级并行制度的运行情况而设计的。 设计的依据是重庆市 A 区的公务员对目前职务与职级并行制度运行的总体客观评价， 包括对职级设置、 职数比例、 晋升条件及相关待遇等问题的调查。 同时，在设计问卷的过程中， 深入对比了前后两次职务与职级并行制度变化， 对相关人员进行座谈了解， 就座谈结果对问卷内容进行调整。 为保证调查结果的准确性和客观性， 问卷沿用传统问卷的编排格式， 一般参与调查者能很快适应问卷形式。问卷共设计了 25 题， 其中有单选题 20 个， 多选题 3 个， 主观题 2 个。 问卷由两部分组成， 第一部分是调查对象的基本信息， 包括性别、 年龄、 学历、 工作年限、所在层级等信息。 第二部分是调查对象对重庆市 A 区职务与职级并行制度运行的主观感受和评价意见。 问卷调查采用网络问卷形式， 借助问卷星平台进行设计、回收和结果分析， 通过微信、 QQ、 短信等通讯工具进行发布。

5.4.2 样本总体情况

本次调查面向重庆市 A 区的公务员， 采用随机样本抽样形式， 共收回问卷 150份， 有效问卷 149 份， 有效率 99.33%。 调查样本总体情况见表 5.3。

5.4.3 职务与职级并行制度的实施成效

由图 5.4 可知， 在调查范围内， 调查对象对职务与职级并行制度执行情况达到满意以上的比例为 88.59%， 说明重庆市 A 区执行职务与职级并行制度的情况较好；具体而言， 在年限缩短、 晋升幅度、 年限要求、 考核评价机制等方面达到满意以上的比例均在 50%以上， 这说明本次职务与职级并行制度得到了基层公务员的高度认可， 相关执行条件较为合理。

通过问卷调查数据整理， 结合重庆市 A 区职务与职级并行制度运行现状， 笔者发现职务与职级并行制度取得了以下成效：

①工资待遇有所提升。 由表 5.4 可知职务与职级并行制度 50.34%的被调查者认为最直观的好处就是， 获得职级晋升这部分人， 晋升后工资待遇提高了。 由表5.6 可看出工资待遇的提高最能调动工作积极性， 推行公务员职务与职级并行、 职级与待遇挂钩制度， 能更好地激励公务员干事创业、 担当作为。 以王主任为例，开展职务与职级晋升前为副科级， 职务工资为 925 元， 级别工资为 1407 元， 津贴补贴为 1855 元。 晋升后为三级主任科员工资为 1145 元， 级别工资为 1424 元， 津贴补贴为 2135 元。 增加了 220+17+280=517 元， 上涨 12.3%。 此次公务员制度改革， 让职务与职级同时与工资待遇挂钩， 丰富和完善了我国公务员工资制度， 形成了职务与职级共同作用的工资增长体系， 为公务员的收入改善和晋升提供了更加畅通与便捷的渠道。

②基层公务员队伍更加稳定。 2015 年起重庆市的职务与职级并行制度在乡镇实施， 区县级机关不属于实施范围。 根据 A 区的运行情况看， 为了获得更高的待遇， 部分工作经验丰富、 工作时间长的乡镇公务员更加愿意在现有岗位工作， 基层队伍的核心力量相对稳定。至 2019 年 6 月 公务员职务与职级并行制度全面推开，虽然职级职数按照各类别公务员行政编制数量的一定比例核定， 但是晋升到超出单位规格的更高职级成为现实。 由于乡镇的编制数量往往比机关要多， 核定的职级职数也更多， 在同样条件下留在乡镇比进区县级机关更容易得到晋升。 且区县级机关不得使用乡镇（街道） 机关职级职数， 这就体现了公务员职务与职级并行制度向基层倾斜的政策导向， 有利于保障基层公务员队伍的稳定性。

③工作积极性更高。 结合期望理论， 职务与职级并行制度实施后， 当职级得到晋升， 原来的中层干部在工作量不变的情况下能享受到领导干部的工资待遇，那些即将符合政策规定晋升的人， 为了能在考核中获得“优秀” ， 工作上更能发挥主观能动性， 工作积极性更加高。 根据公平理论和相关规定， 公务员并不是达到某个职级的最低任职年限就必须无条件晋升， 也不能简单按照任职年限论资排辈， 而是要综合考虑。 由表 5.5 可以看出工资待遇提高、 职务职级晋升对于调动工作的积极性的作用远远高于工作环境改善、 获得领导认可等其它因素， 职务与职级并行制度给公务员带来的最直接的影响就是工资待遇的提高和职务职级晋升渠道的增加。

④更有利于年轻干部成长。 很长一段时间以来， 由于工作环境、 工资待遇、晋升空间等条件限制， 基层人才流失现象突出， 职务与职级并行后， 基层公务员的晋升渠道更加多了， 相互间的竞争压力有所缓解， 工资待遇也能逐步提升， 从而能减少基层公务员的流失， 增强他们对工作的责任心和认同感， 对于年轻干部的成长与晋升提供了更多的途径。 例如 A 区某镇陈主任， 职务与职级并行制度实施前为乡科级正职， 且有 3 年的任职经历， 制度实施后可以兼任一级主任科员。但陈主任主动提出只担任高一级别的职级， 即一级主任科员， 不兼任领导职务，把乡科级正职的领导职务让给年轻人， 给他们提供舞台， 这样既能减轻自己的负担， 也能帮助年轻人成长。 这样更多的年轻人就愿意留在目前的工作岗位上， 不会把心思放在另谋出路、 另寻高就上， 一定程度上减少了人才流失。

⑤完善了县以下职务与职级并行的不足。 公务员职务与职级并行制度的全面实施， 让整个公务员队伍的晋升通道由原先的“单轨制” 变成了“双轨制” ， 不是仅针对县以下的公务员， 激励基层公务员， 而是扩大到所有机关， 整个干部队伍的选择余地、 发展空间和成长路径更为多样， 改变了过去千军万马过“独木桥”的困境， 有利于破解“官本位” 思想。 同时， 缩短了晋升年限限制条件， 由原来的 8-15 年， 缩减为现在的 2-4 年， 有助于改善基层公务员“熬资历” 的现象。 由原来到年限就晋升转变为根据工作需要综合评判后才晋升， 更能体现正确的用人导向。 由表 5.6 可知， 当前实施的公务员职务与职级并行制度让 40.27%人被调查者感受到晋升渠道增加是最大的改进， 并且伴随着晋升年限的缩短、 实施范围的扩大， 通过职级晋升之路成为公务员职业规划的另一发展方向。

6 职务与职级并行制度运行中存在的问题

在基层公务员队伍中， 根据单位级别， 只有少部分人能够晋升到副处级以上（A 区为直辖市所辖区县） 职务， 大部分人员的职业生涯在科级结束。 公务员职务与职级并行制度实施后， 虽然在一定程度上缓解了晋升难、 待遇低等问题， 但在制度运行中还存在一些不足。 通过对问卷调查结果的整理， 结合重庆市 A 区实施公务员职务与职级并行制度的实际情况， 笔者发现存在以下几个方面的问题:

6.1 政策宣传不够细

2018 年 12 月 29 日《公务员法》 已经修订完成并发布， 2019 年 3 月 27 日《公务员职务与职级并行规定》 正式出台， 并明确从 2019 年 6 月 1 日起正式实施。 据了解， 该区对于职务与职级并行制度的宣传主要是通过召开业务培训会、 下发相关文件的方式进行， 业务培训会的参会对象是各单位分管人事的领导和具体工作人员。 政策文件主要是通过党政内网发布， 但各单位在收文处理时就会根据分工签发给分管领导和经办人员， 而与此项政策息息相关的公务员个体并不在阅知范围内。 如果个人想要了解这方面这政策和具体操作规定， 只能从网上找到《中华人民共和国公务员法》 《公务员职务与职级并行规定》 以及中央关于此项政策的宣传来了解大概要求， 具体操作细节只能通过人事干部“口口相传” 来了解。 该区从未就本地实施方案在网络、 电视节目、 报纸上对公务员职务与职级并行制度进行过详细的宣传。 根据问卷调查（如表 6.1） ， 截止 2019 年 8 月， 仍有 11.3%的公务员并不了解公务员职务与职级并行制度。 表示“基本了解” 的 42.67%的受调查者中， 他们对于公务员职务与职级并行的具体要求及带来的影响也并不清楚。从了解政策渠道来看， 71.81%的被调查者是通过新闻、 报纸、 电视等媒体来了解公务员职务与职级并行制度的， 而这种途径了解的就是中央关于职务与职级并行制度的相关规定， 切合本地实际的具体实施方案是在工作业务培训会上进行公布的， 根据调查结果看仅 56.38%的被调查者是通过这个渠道了解政策。

由此看来重庆市 A 区的公务员职务与职级并行制度的相关政策宣传力度还不够， 当地公务员对此项政策的了解还不够全面。 根据期望理论， 政策的普及性不足， 一方面会导致政策的激励效果不强， 公务员对此项政策带来的红利不清楚，他们就不会产生期待。 另一方面， 表示“基本了解” 职务与职级并行制度的这群人中， 对职务与职级并行制度的具体实施要求不清楚， 不完全了解其中对于职级设置与职数比例的要求， 不清楚职级晋升也要根据工作需要、 现实表现、 业绩成效等因素综合考虑， 以为只要达到最低任职年限就可以得到晋升， 这有可能会出现期待过高的现象。 从表 6.2 可以看出， 仅 27.52%的被调查者能够准确认识到提拔与晋升需要综合考虑， 不是到年限就晋升。 39.60%的被调查者认为公务员队伍中普遍存在到了年限就要提拔、 晋升的思想， 这是由于政策宣传不够， 让这部分公务员产生了错误的期望， 这与中央出台此项政策的初衷是相悖的， 不利于激发公务员的工作积极性。

6.2 存在“好人主义” 思想

《公务员职务与职级并行规定》 第十八条中明确指出“公务员晋升职级应当根据工作需要、 德才表现、 职责轻重、 工作实绩和资历等因素综合考虑， 不是达到最低任职年限就必须晋升， 也不能简单按照任职年限论资排辈， 体现正确用人导向”[8] ， 在公务员职务与职级并行制度实施中， 坚持正确的用人导向， 不搞到年限就晋升， 不搞论资排辈， 有利于激励广大干部积极担当作为。 从表 6.3 可以看出，A 区在开展职级晋升工作中， 仅 41.61%的被调查者感受到了正确的用人导向，58.39%的人觉得存在论资排辈的现象。 这也就造成了表 5.4 中 39.60%的被调查者认为目前公务员队伍中普遍存在到年限就要提拔晋升的思想， 仅 27.52%的被调查者能够认识到提拔、 晋升要靠日常表现， 决策者会根据各种因素综合考虑， 要想提拔晋升还是要靠自己努力工作、 积极作为。 侧面反映出 A 区的用人导向不明确，基层中存在的“到点就升” “好人主义” 思想不利于充分发挥职务与职级并行制度的激励功能， 反而助长了“混日子” “熬资历” 的不良风气。 基层工作的中坚力量主要是年轻干部， 如果资历高的同志到年限就晋升， 不但会占用职级， 让年轻干部没有上升空间， 还会出现“干多干少一个样” “干好干坏一个样” “干与不干一个样” 、 付出与收获不成正比的现象， 想干事、 能干事的干部干成了事也不一定能得到晋升， 甚至会产生失落感。 这就有悖于职务与职级并行制度的初衷，不但没能发挥出正向激励的作用， 反而助长了消极怠工的不良风气。 “好人主义”思想， 用人导向不明确， 在一定程度上会给跑官要官者提供钻营的空间， 不良的用人风气会影响干部干事创业的积极性， 也给部分投机者提供了权利寻租的机会，增加了干部的廉政风险。

6.3 晋升条件需进一步细化

现行的晋升条件及相关的配套政策在晋升年限折减、 职级设置比例、 平衡性别差异等方面还存在一些短板， 根据调查问卷中的主观题汇总结果， 基层公务员的关于晋升条件的顾虑主要表现在以下几个方面：

一是晋升年限缩短的限制条件会导致不公平。 《公务员职务与职级并行规定》第十九条规定“公务员晋升职级所要求任职年限的年度考核结果均应为称职以上等次， 其间每有 1 个年度考核结果为优秀等次的， 任职年限缩短半年”[8] 。 年度考核本是为了激励公务员积极进取， 但在实际工作中， 由于年度考核评为“优秀”有储多好处， 如： 三等功、 遴选加分、 发放奖金等， 那些“投机者” 往往会为了得优秀而钻营。 更有甚者， 由于任职年限没达到要求， 为了晋升， 只能靠拿优秀来弥补年限的不足， 此时部分单位主要领导往往会考虑到这种情况为其进行“暗箱操作” 。

二是职级设置与职数比例不平衡。 《公务员职务与职级并行规定》 中的第十一条对综合管理类公务员职级职数核定比例进行了明确， 但由于各单位的编制数量和领导职数差别较大， 会造成同样工作年限、 同样职级、 同类职务的人员在不同单位有不同的晋升机会。 例如， 重庆市 A 区的一个乡镇机关和一个区级机关相比， 若乡镇机关核定的综合管理类职数是 52 个， 处级领导干部 12 个， 科级领导干部 8 个， 那么实行职务与职级并行时， 它的二级巡视员职数为 0， 一级至四级调研员为 10 个， 其中一级、 二级调研员不超过 4 个， 一级调研员不超过 2 个， 一级至四级主任科员不超过 30 个， 其中一级、 二级主任科员不超过 15 个。 若区级部门机关核定综合管理类职数 25 个， 处级领导干部 3 个， 科级领导干部 7 个， 它的二级巡视员数为 0， 一级至四级调研员为 5 个， 其中一级、 二级调研员不超过 2 个，一级调研员不超过 1 个， 一级至四级主任科员不超过 15 个， 其中一级、 二级主任科员不超过 7 个。 一个有 10 年正科级工作年限的人， 在乡镇机关就有望兼任一级调研员， 而如果在区级部门机关就只能是二级调研员。

三是性别差异未得到完全体现。 《公务员职务与职级并行规定》 中关于年限的要求中没有对男女进行差异化的划分， 但法定退休年龄是男性 60 岁、 女性 55岁退休， 5 年的工作年限差别会让部分基层女性公务员的晋升空间被压缩， 特别是对于即将退休的四级调研员以下层次的女性公务员， 在基层工作年限较长， 如果能在退休前通过职务与职级并行制度晋升一个职级档次， 将会影响退休后所享受的待遇。

6.4 职级兼任需综合考虑

《中华人民共和国公务员法》 第二十一条规定“公务员担任的领导职务和职级可以互相转任、 兼任” 。 公务员的领导职务、 职级与级别是确定公务员工资以及其他待遇的依据。 公务员工资包括职务工资、 级别工资和津贴补贴。 职务工资是以所担任的领导职务而决定的， 正处级和副处级相差 280 元/月 ， 副处级与正科级相差 220 元/月 ， 正科级与副科级相差 140 元/月 。 级别工资是根据工作年限 2 年进一档， 5 年进一级。 每档之间每月 相差几十元钱， 相邻两级之间每月 相差也只有几十元钱。 而职务与职级并行制度中， 一个副处级领导干部比一个四级调研员的工资收入仅高 50 元。 但领导职务所承担的责任、 压力和工作量却大很多。 另外，通过对副处级以上的公务员进行访谈， 发现由于领导职务所承担的责任和工作量都远超过对应职级的公务员， 但所获得的工资待遇却没高多少， 部分领导职务公务员则更愿意通过职级晋升。 因此， 在职务与职级并行制度实施过程中， 为了解决这一矛盾， 就采取了职务公务员兼任比对于职级更高一职级的做法， 如副处级领导干部兼任三级调研员， 这样他就能既享受三级调研员的待遇， 又能在工作年限上享受职务公务员的待遇。 虽然这种职级兼任可以体现能者多得的导向， 但由于职数的限制， 二级调研员以上的职数按比例核定的本身就少， 按照条件各单位正处级能兼任一级调研员， 那么基层公务员晋升的“天花板” 就仍然存在， 公务员职务与职级并行制度的激励效应会受到很大影响。 根据表 6.4 可以看出， 认为职级晋升后应继续兼任原职务的仅占 12.75%， 82.55%的被调查者认为要根据各单位情况而定。 因此， 职级兼任不能普遍化， 需根据本单位、 工作岗位、 公务员个体的具体情况综合考虑是否兼任原职务， 最大限度发挥职务与职级并行制度的激励作用。

6.5 晋升差异需缩小

职务与职级并行规定的出台让公务员的职级能够摆脱职务的限制而独立运行， 所以此规定也被称为“双轨制” ， 根据笔者收集到的调研成果， 部分公务员表示在目 前的晋升体系中对于乡科级副职以下的公务员会更加愿意通过职级晋升。 因为在《重庆市实施公务员职务与职级并行制度方案》 中明确“晋升乡科级副职， 应当任一级科员及相当层次职级 3 年以上” 。 中央的《公务员职务与职级并行规定》 中明确“晋升四级主任科员， 应当任一级科员 2 年以上” ， 乡科级副职对应的综合管理类公务员最低职级就是四级主任科员。 即大学本科毕业的公务员在试用期满后， 转正定级为科员， 如果选择职级晋升， 2 年后表现优秀， 符合晋升条件就可以晋升为四级主任科员， 四级主任科员任乡科级副职则没有年限要求。但如果通过职务晋升， 那么就需要 3 年才能晋升为乡科级副职。 这就暴露了公务员制度中晋升体系的差异， 晋升乡科级副职的 3 年限制就会相对弱化。

另一方面对于从公务员序列中提拔到事业单位担任领导干部的这部分人， 因身份“尴尬” 不能立即享受这项规定的红利。 对于他们的晋升只能从担任公务员领导干部时算起， 之前在事业单位中的任职经历都将清零。 政策操作层面的不公平， 将影响他们的工作积极性。

6.6 考核办法待完善

《公务员职务与职级并行规定》 第十九条“公务员晋升职级所要求任职年限的年度考核结果应为称职以上等次， 其间每有 1 个年度考核结果为优秀等次的，任职年限缩短半年； 每有 1 个年度考核结果为基本称职等次或者不定等次的， 该年度不计算为晋升职级的任职年限” ， 可见公务员年度考核结果在职务与职级并行规定的晋升中发挥着重要作用， 但我国公务员年度考核从内容和过程上均存在着一些不完善之处， 根据问卷调查的主观题结果， 许多人对考核方案心存疑虑。从 2019 年中央印发的《党政领导干部考核工作条例》 中可以看出， 中国公务员考核的内容上主要包括“德、 能、 勤、 绩、 廉” 五个方面， 年度考核主要按“总结述职、 民主测评、 个别谈话、 了解核实、 形成考核结果” 五个程序进行。 在实际操作中年度考核指标基本没有量化， 考核细则不明晰， 与工作任务、 业务绩效联系不紧密。 考核方式固化， 考核内容单一， 缺乏日常测评、 定量考核的具体办法。考核内容的宽泛和考核形式的固化， 会导致考核结果出现偏差， 或者难以区分出优劣。 民主测评， 大家跟着感觉“走” ， 领导凭着印象评“定” ， 最后是只要没原则性的错误均能“称职” ， 个别人员能得到“优秀” 。 这样不能充分发挥考核在杠杆作用， 也为年度考核带来了“权力寻租” 的空间， 进而影响职务与职级并行制度的公平性。

7 职务与职级并行制度运行中存在问题的解决对策

习近平总书记指出“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新， 坚持和完善现有制度， 从实际出发， 及时制定一些新的制度， 构建系统完备、 科学规范、 运行有效的制度体系， 使各方面制度更加成熟更加定型， 为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障”[34] 。 通过调查发现重庆市 A 区实施职务与职级并行制度的过程中取得了很好的成效， 得到了基层公务员的认可与好评，但作为深化改革进程中的一项新制度， 在实施与运行中发现了以上需完善之处，针对这些问题若从以下几个方面进一步完善， 公务员职务与职级并行制度的实施效果将更加接近预期， 公务员管理体系也将更加完备、 规范和有效。

7.1 加大宣传力度

根据马斯洛需求层次理论、 期望理论和职业锚理论， 为了最大限度的发挥职务与职级并行制度的激励作用， 就需要让公务员对职级晋升相关政策有一个客观的了解， 以便他们适当调整职业规划。 职务与职级并行制度涉及千千万万公务员的切身利益， 公务员管理职能部门要加大宣传力度。 从宣传方式来看， 除了通过印发文件、 召开会议等传统渠道外， 还要充分运用网络、 手机、 电视、 报纸等媒介多渠道进行宣传， 在政策实施初期还可以根据需要开通政策咨询热线、 开设专栏等方式， 为职务与职级并行制度的实施“热身” 。 在宣传内容上， 要注意比较此次职务与职级并行制度与 2015 年县以下机关所实施的职务与职级并行规定之间的区别， 要强调职级设置与机构规格之间的关系， 要引导正确的用人导向。 在宣传时机上， 要在实施职级晋升前进行宣传， 要通过对公务员职务与职级并行中关于套改、 职数核定、 优先条件等政策的宣传， 让广大公务员对自己的职业发展、职级晋升之路有清晰的认识。 在制度实施过程中对于职级套改、 晋升， 还应注意基层舆论导向， 对普遍关注、 存在疑虑的问题要及时正面回应， 对矛盾突出的地方要进行“一对一” 地化解。 这样有利于唤起公务员的期望， 实现激励效果， 同时能普及政策， 有助于政策顺利实施， 实现激励担当作为的初衷。

7.2 明确用人导向

“用一贤人则群贤毕至” ， 正确而鲜明的用人导向， 是对干部最直接、 最有效的激励。 在实施职务与职级并行制度时， 更要注重树立正确的选人用人导向，全面贯彻新时期好干部标准， 激励担当作为。 首先， 要突出政治标准。 把它为首要条件， 把好干部选拨任用环节的第一道关。 “着重看干部的政治素质， 大力选拔任用在大是大非面前立场坚定、 旗帜鲜明的干部， 在重大抉择面前方向正确、态度坚决的干部， 在风浪和斗争面前笃定坚守、 永不退缩的干部”[36] 。 其次， 要注重工作实绩。 通过定期全面考察、 平时经常考察、 重点工作专项考察、 督查调研随机考察等方式， 了解干部的工作实绩， 要让在中心工作中表现突出、 成效显著的干部优先得到提拔、 晋升。 通过民主推荐、 民主测评、 谈心谈话、 档案专审等方式， 全面分析研判， 要让在工作中表现出色、 领导能力强的干部， 优先通过职务晋升， 担任领导职务； 让业务能力强但管理能力欠缺的干部通过职级进行晋升， 体现职务与职级的不同用人导向。 再次， 要加强反向约束， 强化日常管理，对“出工不出力” 、 工作实绩差、 群众意见大的干部不予晋升， 充分发挥考核的指挥棒作用， 对年度考核不称职者降级处理， 让干部能上能下。 最终， 让职务与职级并行制度在运行中树立“能者上， 平者让， 庸者下” 的用人导向。

7.3 细化晋升条件

《公务员职务与职级并行规定》 在晋升条件要求上， 主要从基本条件和资格两个方面进行了明确， 公务员在职级晋升除了应当在职级职数内逐级晋升， 还要具备较好的政治素质、 职位要求的工作能力和专业知识、 较高的群众认可度、 晋升职级所要求的年限和资历、 良好的品行与作风等， 但对于个体的性别、 年龄、所在单位职数设置等综合性因素却没有考虑。 《公务员职务与职级并行规定》 中第二十三条明确指出“中央机关和地方各级公务员主管部门可以根据本章规定，按照落实好干部标准、 从严管理干部和树立鼓励干事创业、 担当作为导向的要求，结合实际细化公务员职级升降的条件和情形” ， 若要用好职务与职级并行制度的红利， 首先就需要从晋升条件着手优化： 第一， 合理运用折减指标。 在 2015 年实施的县以下机关职务与职级并行制度是， 对于以往的年度考核结果为优秀的可以在晋升时对年限进行折减， 而在 2019 年职务与职级并行制度中， 只对 2019 年以后年度考核为优秀的进行折减半年。 折减条件的优化有利于激励目 前干部工作的积极性， 但仅将年度考核结果作为折减指标过于单一， 还可以将一些国家级的评优评先项目 纳入折减范围。 第二， 设置一定范围内的机动职数。 由于各单位的职级设置和职数比例是根据本单位的编制数进行核定的， 且小数点后面的数只舍不入。 对于一个区县而言， 就会出现一定的机动职数。 公务员管理部门应该统筹使用这些机动职数， 根据情况对那些编制较少， 人员年龄偏大、 工作任务较重的单位， 适时进行职级职数调配。 第三， 考虑性别差异。 性别差异在职务与职级并行制度中主要体现在退休年龄上， 目前四级调研员及以上的退休年龄是 60 周岁， 但对于四级调研员以下层次的女性公务员仍然是 55 周岁退休， 建议对于这类人群的退休年龄进行优化， 如本人申请可以延迟到 60 周岁退休。

7.4 把握兼任原则

职务与职级并行改革的目的是激励担当作为， 为了最大限度地发挥职务与职级并行制度的激励效应， 体现正确的选人用人理念， 要在现行的职务与职级并行制度的实施中， 注意不搞人人有份， 不搞到年限就提拔， 不搞论资排辈。 “坚持正确的用人导向， 就要准确把握职务与职级并行制度的择优性， 发挥鼓励先进、鞭策后进的激励作用”[37] 。 虽然职务和职级可以互相兼任， 但是基层单位对于目前的兼任条件， 要严格控制兼任比例， 要根据各单位的具体情况和干部的实际情况进一步改善， 兼任原则在实际操作中建议从严把握。 如： 对于副处级以上的职级， 一般不兼任， 只有在干部即将退休前 2 年的情况下才能兼任高一职级， 领取高一职级的待遇。 同时， 理清职能定位， 充分发挥互补效应， 对干部政治素质高、管理能力强， 更适合担任领导职务的就走职务晋升的路； 对于岗位专业性强、 业务能力过硬， 或年龄、 能力受限的干部， 就走职级晋升之路。 这样既可以避免领导干部兼任职级带来新的“天花板” 效应， 又能对资源进行合理配置， 保障领导干部的待遇， 维持干部队伍的稳定。 这样才能避免能力平平、 钻营取巧的人得到提拔， 那些扎根基层、 脚踏实地干事创业的人却没有晋升。 如果到年限就可以晋升， 会助长“熬资历” “混年限” 的惰政思想， 那些“混日子” 、 不干事的“老油条” 还会长时间挤占职级， 而那些埋头苦干的年轻人不免产生失落感， 职级没有空缺则晋升无望， 职务与职级并行制度的正向激励作用将大大减弱。职务与职级是否兼任的核心在于公务员待遇的高低， 在把握兼任原则的同时，还需要平衡职务与职级所带来人收入差异。 建立科学的薪酬制度， 有助于激发公务员的社会活力和创造力， 如果公务员工资待遇级差过小难以发挥激励作用； 级差过大， 容易引发两极分化。 一是让职级晋升向低职务倾斜， 让职务较低的公务员能通过职级晋升来提高收入， 强化职级的激励作用。 二是扩大工资极差。 根据中国工资制度改革历程可以看出， 目前公务员的工资是职务工资和级别工资相结合， 但由于职务与职级在想同的等次内相差不过几十元， 但工作任务与工作压力却相差很远， 与收入没有成正比。 因此要提高职务工资的级差， 与职级工资拉开差距， 通过工资来体现职务与职级的差别， 强化职务的领导地位。 三是严格执行职级与福利的标准。 根据《公务员职务与职级并行规定》 可知， 目 前职级可以决定所享受的工资标准， 与相应职务层次的住房、 医疗、 交通补贴、 社会保险等待遇挂钩， 但因公出国出差的交通、 住宿标准和办公用房标准等待遇都不与职级挂钩。 这样有利于区分职务与职级的关系， 不担任领导职务的职级公务员不承担领导责任， 也就不能享受领导才能享受的福利。

7.5 缩小晋升差异

公务员职务与职级并行制度让晋升之路变为了“双轨制” ， 职务晋升与职级晋升的条件差异对于该制度的实施效果影响极大， 从目前基层反映来看， 主要集中在关于乡科级副职与四级主任科员的晋升年限差异和公务员与事业单位人员的机制障碍问题上， 要解决这两个问题， 结合公平理论， 需要从以下两个方面着手：一方面， 对于晋升中科级职务与职级晋升中年限要求的差异， 为了让《公务员职务与职级并行规定》 与《重庆市实施公务员职务与职级并行制度方案》 的衔接更加完善， 建议将科员晋升为乡科级副职的年限调整为 2 年， 与一级科员晋升四级主任科员的年限一致。 无论是职务晋升还是职级晋升对最低任职年限的要求都一样， 更能激励年轻干部的工作积极性。 同时更加有利于减轻基层负担， 不会因为政策原因在较短的时间内反复开展动议、 推荐、 测评等选人用人考察程序，减少不必要的环节， 有利于提高工作效率。

另一方面， 对于公务员与事业单位人员差异问题， 《中华人民共和国公务员法》 规定“国有企业、 高等院校和科研院所以及其他不参照本法管理的事业单位中从事公务的人员， 可以调入机关担任领导职务或者四级调研员以上及其他相当层次的职级” ， 这有利于人员互补， 畅通公务员晋升渠道， 但对于从公务员序列提拔到事业单位中担任领导干部的人员， 需要根据其工作实际， 出台对应的晋升规定及薪酬保障机制。 因为在乡镇事业单位人员占基层干部总数的比重较大， 事业单位人员承担着提供社会公共服务的职能， 大部分都是骨干， 薪酬保障大部分也是由财政承担， 但与行政编制人员却同工不同酬， 根据公平理论， 若不能享受相应的晋升， 就会出现激励不足的情况。 因此在机构改革进程中， 要逐步完善事业单位人员的晋升及工资制度， 减少公务员与事业单位人员的矛盾因素。

7.6 完善考核办法

2019 年中央出台了《党政领导干部考核工作条例》 ， 首次就考核工作出台国家层面的规定， 对考核工作的重视充分体现了考核的重要性。 但由于职务与职级并行制度与考核结果密切相关， 考核工作还需在操作性和客观性上进一步完善。结合公共选择理论， 要通过科学的考核评价机制， 和公平公正公开的考核方式，让担当作为的干部得奖励， 让工作不在状态的干部受惩戒。 具体而言， 要在考核办法中对以下几个方面进行完善： 第一， 要因地制宜设置考核指标， 根据不同地区、 行业、 岗位的特点， 出台岗位说明书， 每年还要根据年度计划出台具体的考核细则。 制定考核细则时要广泛征求意见， 不能搞“一言堂” 。 第二， 考核指标需量化， 要更加重视对一般公务员的考核， 考核方式应具有操作性， 要充分用好民主测评、 民意调查等参考结果， 增加考核结果的信度和效度。 对于考核为“优秀” 的比例， 按照工作的急难险重程度给予不同程度的倾斜。 第三， 要坚持考评挂钩， 建立年度考核、 日常考核、 专项考核为体系的综合评价机制， 按照规定将考核结果作为晋升的重要依据， 充分发挥考核“指挥棒” 作用。 第四， 要强化监督管理。 公务员职务与职级并行制度涉及公务员的政治利益和经济利益， 在晋升中难免出现一些不公平的现象， 为维护公务员的合法权益和政策执行的公正性，需从日常监督、 晋升监督、 履职监督等方面加强对考核工作的监督管理。

8 结论与展望

回顾建国以来干部人事制度改革和公务员制度， 特别是工资制度的发展历程，妥善处理职务和级别的关系一直是一项重要内容。 目前公务员职务与职级并行制度的实施， 让公务员的晋升通道增加， 级别的激励作用逐步显现， “千军万马过独木桥” 的现象有所缓解。

党的十六大、 十七届四中全会、 十八届三中全会、 十九大都对建立和完善干部职务与职级并行制度提出了明确要求。 根据中央要求， 人社部会同国家有关部委， 对此进行了深入研究， 广泛听取各方面意见， 反复测算论证， 试点试行逐步推进， 2015 年中央下发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（中办发〔2015〕 4 号） 文件率先在县以下机关开展职务与职级并行制度， 2019年中央出台了《公务员职务与职级并行规定》 ， 6 月 1 日起全面铺开实施， 实施以来在一定程度上缓解了基层公务员晋升空间小、 待遇难以提高等问题， 拓宽了晋升渠道， 满足了公务员在经济、 政治上的需求， 有助于激发其积极性和创造性。这一政策是对干部人事制度的重要调整和改革， 其影响深远、 意义重大。

但是， 由于制度创新总会伴随着社会风险和政治风险， 公务员职务与职级并行制度的实施对象又是庞大的公务员队伍， 在制度执行时就出现了在政策宣传、用人导向、 晋升条件、 职级兼任、 晋升体系、 考核机制等方面的缺陷和问题， 导致改革的激励功效没能最大限度地发挥出来。 下一步， 在推进国家治理体系建设的进程中， 公务员职务与职级并行制度作为国家深化行政体制改革的重要内容，需要从顶层设计着手， 强化相应的配套制度， 不仅要在具体实施中从加大宣传力度、 明确用人导向、 优化晋升条件、 把握兼任原则、 缩小晋升差距、 完善考核办法方面入手， 还要向事业单位等其它公共部门推广， 通过持之以恒的制度调整和完善， 促进职务与职级的关系更加合理、 更加协调， 以更好地激励公共部门工作者， 促进国家公共事业更好地发展。

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附 录

A 公务员职务与职级并行制度运行效果调查问卷

尊敬的先生/女士：

您好！ 、 非常感谢您能参与本次调查， 本次问卷调查的目 的在于了解公务员职务与职级并行制度运行情况， 收集相关意见和建议， 为优化公务员制度提供依据和参考。诚邀您参与本次调查， 谢谢。

一、 个人基本信息

1. 请选择所在地区:*

2. 您的性别： [单选题] *

○男 ○女

3. 年龄 [单选题] *

○A.30 岁及以下 ○B.31-40 岁 ○C.41-50 岁 ○D.51 岁及以上

4. 最高学历： [单选题] *

○A.专科以下 ○B.专科 ○C.本科 ○D.研究生

5. 您的工作年限： [单选题] *

○A.3 年及以下 ○B.3 年至 10 年 ○C.11 年至 20 年 ○D.21 年及以上

6. 您所在单位是以下哪类？ [单选题] *

○A.乡镇（街道） ○B.区级部门 ○C.市直部门 ○D.其它

7. 职务层次 [单选题] *

○A.科员 ○B.乡科级副职 ○C.乡科级正职 ○D.县处级副职

○E.县处级正职 ○F.副厅局级及以上

8. 您了解公务员职务与职级并行制度吗？ [单选题] *

○A.非常了解

○B.基本了解

○C.一般

○D.不太了解

○E.不知道 (请跳至第问卷末尾， 提交答卷)

9. 您为什么选择进入公务员队伍？ [多选题] *

□A.社会地位高

□B.福利待遇好

□C.工作稳定

□D.为人民服务

□E.其它 _________________

二、 调查问卷部分

10. 您是通过什么方式途径了解公务员职务与职级并行制度的？ [多选题] *

□A.新闻、 报纸、 电视等媒体

□B.工作业务培训会

□C.同事口口相传

□D.其他 _________________*

11. 您认为所在单位执行职务与职级并行制度是否到位？ [单选题] *

○A.非常到位

○B.比较到位

○C.一般

○D.不太到位

○F.非常不到位

12. 您认为目前公务员队伍中是否存在到了年限就要提拔、 晋升的思想？ [单选题] *

○A.是的， 普遍存在

○B.个别同志有这种思想

○C.不是， 主要根据日常表现

13. 您觉得公务员职务与职级并行制度给您带来了哪些积极影响？ [多选题] *

□A.提升待遇

□B.晋升渠道增加

□C. 工作积极性更高

□D.有利于年轻人成长

□E.其他 _________________*

14. 您认为当前实施的公务员职务与职级并行制度与 2015 年实施的县以下机关公务员职务与职级并行规定， 最大的改进是什么？ [单选题] *

○A.扩大实施范围

○B.缩短晋升年限

○C.增加晋升渠道

○D.平衡性别差异

○E.其它 _________________ *

15. 以下哪个因素， 最能调动您的工作积极性？ [单选题] *

○A.职务职级晋升

○B.工资待遇提高

○C. 工作环境改善

○D.获得领导认可

○E.其它 _________________

16. 您对职务与职务并行制度中晋升年限缩短条件的满意度？ [单选题] *

○A.非常满意 ○B.满意 ○C.一般 ○D.不满意 ○E.非常不满意

17. 您对职务与职级并行制度中职务职级提升幅度的满意度？ [单选题] *

○A.非常满意 ○B.满意 ○C.一般 ○D.不满意 ○F.非常不满意

18. 您对职务与职级并行制度中相关的任职年限要求的满意度？ [单选题] *

○A.非常满意 ○B.满意 ○C.一般 ○D.不满意 ○F.非常不满意

19. 您对所在单位执行职务与职级并行制度中考核评价机制的满意度？ [单选题] *

○A.非常满意 ○B.满意 ○C.一般 ○D.不满意 ○E.非常不满意

20. 您对所在单位职务与职级并行制度信息公开机制的满意度？ [单选题] *

○A.非常满意 ○B.满意 ○C.一般 ○D.不满意 ○E.非常不满意

21. 您对职务与职级并行制度中工资提升幅度的满意度？ [单选题] *

○A. 非常满意 ○B.满意 ○C.一般 ○D.不满意 ○F.非常不满意

22. 您所在单位是否存在只照顾资历高的人论资排辈而不管对年轻干部激励的情况？ [单选题] *

○A.完全是

○B.基本上是

○C.偶而会有

○D.从来没有

23. 你认为职级晋升后是否应该继续兼任原职务？ [单选题] *

○A.是， 需要兼任

○B.根据各单位情况而定

○C.否， 不应该兼任

24. 您认为目前公务员职务与职级并行制度还存在哪些问题？ [填空题]

_________________________________

25. 您对改进公务员职务与职级并行制度还有哪方面的建议？ [填空题]

_________________________________

致 谢

从入学开始， 我就开始在论文的筹备中学习， 公务员职务与职级并行制度伴随着国家改革在不断完善与更新， 在读研究生的这段时光里， 我经历了学习上的升华、 工作上的变更和生活上的新启程， 我不仅学到了公共管理的专业知识， 还培养了自己的学习能力， 这将是人生的一笔宝贵财富。 在毕业之际， 谨向支持、帮助过我的同学、 老师、 同事致以最真诚的谢意。

首先， 衷心的感谢我的恩师李佳教授。 作为导师， 她不仅教给我专业知识，还传授给我学习的方法， 培养了我自主学习的能力， 这将是我人生中一项重要的技能与财富。 作为朋友， 她乐观的生活态度始终感染着我， 让我能在忙碌的生活中发现真善美， 让我学会了感恩。

其次， 我要感谢重庆大学。 感谢重庆大学给了我继续学习的机会， MPA 班的学生工学矛盾突出， 感谢学校根据我们的作息， 为我们安排周末上课， 也感谢老师们不辞辛劳地在周末为我们授课。

最后， 感谢支持我帮助我的同事和家人。 组织部的工作虽然繁忙， 但当周末需要加班的时候， 同事们毅然帮我分担工作， 支持我去学校学习。 当我将公务员职务与职级并行制度选为毕业论文研究课题时， 积极为我收集数据、 提出建议。感谢家人无微不至的关心和照顾， 让我能安心学习。

一路走来， 感谢学校给我提供了继续学习的机会， 感谢导师对我的倾心指点，感谢同事的帮助， 感谢家人的支持， 我将不忘初心， 继续在人生长河中努力奔跑。